Пределы взаимодействия судебной власти с другими ветвями государственной власти
ДОКЛАД
Председателя Конституционного суда Кыргызской Республики Э.Ж. Осконбаева
«Пределы взаимодействия судебной власти с другими ветвями государственной власти»
Международная конференция на тему «Независимость судебной власти в контексте конституционных реформ».
16 сентября 2022 года, г. Бишкек.
Уважаемые участники конференции!
Будучи ещё судьёй Конституционной палаты Верховного суда, участвуя неоднократно в разрешении вопросов компетенции органов государственной власти страны, я пришёл к однозначному осознанию того, что проблемы их взаимодействия происходят из-за недостаточного понимания роли каждого из них именно с точки зрения принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов.
Здесь невольно вспоминается выдержка из басни Крылова «Лебедь, рак и щука»:
Когда в товарищах согласья нет,
На лад их дело не пойдёт,
И выйдет из него не дело, только мука.
Применительно к проблемам взаимодействия ветвей государственной власти, мораль басни такова, что воз и ныне там, если отсутствует согласованность и слаженность в работе органов государственной власти, задачи и функции которых прописаны в Основном Законе, т.е. без эффективно работающей системы разделения властей невозможно обеспечить их надлежащее функционирования, а, следовательно, и взаимодействие.
В соответствии с Основным Законом страны Кыргызская Республика есть демократическое государство. Его демократизм находит своё выражение, прежде всего, в народовластии, поскольку только народ Кыргызской Республики, будучи носителем суверенитета, является единственным источником государственной власти, а также разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную.
В Кыргызской Республике принцип разделения властей впервые был провозглашён в Декларации о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 года, которая определила, что государственная власть в республике осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную. 5 мая 1993 года этот принцип был внесён в Конституцию уже независимого Кыргызстана в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя Кыргызской Республики.
Принцип разделения властей является важнейшей предпосылкой верховенства права и одним из основополагающих принципов демократической организации государства. Такая форма организации государства заключается в особой форме построения государственной власти на основе, с одной стороны – единства системы государственной власти, и её разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти – с другой.
На определённой ступени исторического развития государства, а именно с момента приобретения независимости, а также принятия Конституции уже независимого Кыргызстана, в стране произошёл сдвиг ценностной парадигмы, т.е. кардинально изменилась иерархия конституционных ценностей.
Так, если действовавшая до 1993 года Конституция Киргизской ССР от 20 апреля 1978 года целиком отвечала требованиям советской идеологии о верховенстве интересов государства в лице одной-единственной партии – Коммунистической партии Советского Союза, которая управляла всеми государственными и общественными делами, то Конституция от 5 мая 1993 установила в системе ценностей права и свободы человека в качестве абсолютных и неотчуждаемых, а последующие конституции страны вовсе решительно провозгласили права и свободы человека высшей ценностью Кыргызской Республики.
Права и свободы человека действуют непосредственно, определяют смысл и содержание деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Иными словами, от согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти всецело зависит надлежащая защита конституционных ценностей. Наша Конституция, закрепляя триаду государственной власти, ставит во главу угла обеспечение их гармоничного функционирования, что, с одной стороны, выступает гарантией демократического и правового государства, а с другой – является необходимым условием против концентрации власти в руках одной ветви и злоупотреблению ею.
Проистекающий из статьи 4 Конституции принцип разделения властей, не ограничиваясь распределением функций между различными органами государственной власти, предполагает взаимное равновесие между ними с тем, чтобы ни один из них не мог получить господствующего положения над другими, сосредоточить полноту власти в одних руках.
И это равновесие достигается системой «сдержек и противовесов», которая проявляется в полномочиях государственных органов разных ветвей власти, позволяющих им оказывать влияние друг на друга, в тоже время взаимодействовать при решении важнейших государственных задач.
И именно здесь наглядно выражается идея правового государства, преследующая цель ограничить власти государства правом, т.е. устанавливается правление законов, режим которых обеспечиваются судебной ветвью власти.
В свете вышеизложенного следует особо подчеркнуть, что тематика сегодняшней конференции для органа конституционного контроля чрезвычайно актуальна тем, что Конституционный суд, являясь высшим органом судебной власти, осуществляющим конституционный контроль посредством конституционного судопроизводства в целях защиты конституционных ценностей, разрешает споры о компетенции между ветвями государственной власти.
Данное полномочие Конституционного суда, впрочем, появившееся в 2021 году вследствие конституционной реформы в стране, направлено на обеспечение таких условий, которые способствуют согласованному функционированию и взаимодействию всех ветвей власти.
Благодаря этому орган конституционного контроля занимает очень значимое место в системе органов государственной власти, поскольку он, выступая арбитром между политическими акторами, осуществляет конституционное судопроизводство с их участием, по итогам которого нормы Конституции проецируются в каждом принимаемом им решении.
Из сравнительно недавней истории функционирования предыдущего органа конституционного контроля, а речь здесь идёт о Конституционной палате Верховного суда, большинству присутствующих здесь наверняка известно, что, только благодаря решениям Конституционной палаты неоднократно удавалось избежать политических кризисных ситуаций, способных нанести урон взаимосогласованному осуществлению полномочий и функций ветвей государственной власти.
Так, в качестве примера хотелось бы привести дело, рассмотренное Конституционной палатой в 2014 году, где обращающейся стороной выступало Правительство, а стороной ответчиком Парламент.
Тогда спор вспыхнул между указанными ветвями власти из-за нормы Закона «О республиканском бюджете Кыргызской Республики», согласно которой профильный комитет Парламента должен был давать согласие на утверждение бюджета развития, который уточнялся после принятия закона, т.е. на стадии исполнения закона о республиканском бюджете. Конституционная палата пришла к выводу, что установленная законодателем процедура согласования планирования капитальных вложений из республиканского бюджета с профильным комитетом Жогорку Кенеша не может осуществляться на стадии исполнения закона о республиканском бюджете. Наделение профильного комитета полномочием, предусмотренным оспариваемыми законоположениями на данной стадии бюджетного процесса, является вмешательством в деятельность Правительства по исполнению республиканского бюджета, что противоречит части 3 статьи 5 Конституции и нарушает принцип разделения государственной власти.
Или уже другой пример, показывающий как по разные стороны баррикады, оказались Верховный суд и Парламент страны. Тогда Конституционная палата дала оценку конституционности пункта 35 части 1 статьи 3 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» и признала оспариваемую норму противоречащей Конституции (Решение вынесено от 24 апреля 2019 года).
Орган конституционного контроля установил, что регулятивное действие оспариваемой нормы, устанавливающее полномочие Жогорку Кенеша заслушивать ежегодную информацию о деятельности судебной системы, выходит за рамки полномочий Жогорку Кенеша, установленных Конституцией и приводит к нарушению таких конституционных ценностей как принцип независимости судебной ветви власти и принципа разделения властей. Попытка представления данного полномочия, как вытекающего из представительных функций Жогорку Кенеша, не может обосновывать его конституционность.
Недопустимость эксплицитно выраженной оценки со стороны Жогорку Кенеша информации о деятельности судебной системы не только позволяет сохранить баланс между законодательной и судебной ветвями власти, но и опосредовано свидетельствует об отсутствии необходимости непосредственного представления такой информации председателем Верховного суда.
Вместе с тем, исходя из принципа открытости и ответственности государственных органов, судебная система не должна быть закрытой, и информация о её деятельности должна быть доступной как для общественности, так и для Жогорку Кенеша (статья 3 Конституции). В этой связи, форма и методы предоставления информации общественности о деятельности судебной системы должны быть определены Верховным судом самостоятельно. Информация может предоставляться Жогорку Кенешу исключительно по инициативе самой судебной ветви власти.
Безусловно, обеспечение взаимодействия ветвей государственной власти процесс сложный, в особенности парламента и служителей Фемиды, поскольку, с одной стороны – законодательная власть определяет судебно-правовую систему, статус судей, процессуальный порядок рассмотрения дел, и более того, избирает судей Верховного суда и Конституционного суда, и с другой – органы судебной власти наделены правом проверять нормативные правовые и иные акты, принимаемые в целом органами государственной власти, включая парламента, а в исключительных случаях посредством административного и конституционного судопроизводств отменить их действие, разрешать споры о компетенции между ветвями государственной власти.
Основу взаимоотношения исполнительной и судебной ветвей власти составляют вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения законности, исполнения судебных решений, обеспечение исполнения бюджета органов судебной власти.
Касательно бюджета судебной ветви власти следует отметить, что важность финансирования деятельности органов судебной власти обозначена статьёй 98 Конституции Кыргызской Республики, в которой установлено, что государство обеспечивает финансирование и надлежащие условия для функционирования судов и деятельности судей.
Финансирование судов производится за счет средств республиканского бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия, иначе недостаточность финансирования судебной системы может прямо отразиться на качестве отправления правосудия.
К сожалению, задача по обеспечению как минимум двухпроцентной доли расходной части бюджета на финансирование судебной системы долгое время не находила своей практической реализации, ввиду того, что бюджет судебной системы хоть и формируется судебной властью самостоятельно, но последнее слово остаётся за исполнительной и законодательной ветвями власти в виде согласования с ним бюджета судебной системы.
В настоящее время, в Государственной целевой программе «Развитие судебной системы Кыргызской Республики на 2019-2022 годы» (утв. постановлением Жогорку Кенеша от 26 февраля 2020 года) обозначена задача по обеспечению как минимум двухпроцентной доли расходной части бюджета на финансирование судебной системы поэтапно, которые будут направлены на улучшение материально-технической базы, повышение оплаты труда судей и работников аппарата судов и др.
Резюмируя свой доклад на этой позитивной ноте, хочу отметить, что защита принципа разделения властей крайне важна и необходима, поскольку именно он охарактеризует Кыргызскую Республику как истинно демократическое государство. Охрана Основного Закона в контексте обеспечения системы сдержек и противовесов осуществляется Конституционным судом посредством толкования принципа разделения властей и удержания каждой из властей в границах их компетенции, очерченной Конституцией на основе данного принципа, что в конечном счёте способствует гармоничному взаимодействию всех ветвей государственной власти и их надлежащего функционирования.
Благодарю за внимание!