О проверке конституционности части 1, пункта 2 части 2 статьи 2, абзаца 3 статьи 3, пунктов 1, 2 статьи 4, частей 1, 2 статьи 5, частей 1, 3 статьи 6, статьи 7 Закона «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики»
14 сентября 2015 года Конституционная палата, рассмотрев дело о проверке конституционности части 1, пункта 2 части 2 статьи 2, абзаца 3 статьи 3, пунктов 1, 2 статьи 4, частей 1, 2 статьи 5, частей 1, 3 статьи 6, статьи 7 Закона «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» вынесла решение о конституционности оспариваемых норм, вместе с тем Жогорку Кенешу поручено внести в Закон «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» соответствующие изменения и дополнения, вытекающие из мотивировочной части решения.
Так, в Конституционную палату обратились граждане Токтакунов Н. и Уметалиева Т.- председатель объединения юридических лиц «Ассоциация неправительственных и некоммерческих организаций» о признании вышеуказанных норм Закона «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» противоречащими части 3 статьи 5, статье 6, частям 1, 2 статьи 16, частям 1, 3 статьи 20, части 1 статьи 24, частям 1, 3, 4 статьи 29, пункту 1 части 1 статьи 52 Конституции.
По утверждению Токтакунова Н., принцип обязательной биометрической регистрации подразумевает принуждение к сдаче биометрических данных, что открывает возможность физического насилия, так как сдача биометрических данных невозможна без участия самого человека, что противоречит конституционному запрету сбора, хранения, использования и распространения конфиденциальной информации, информации о частной жизни человека без его согласия. Нормы закона о том, что база биометрических данных является собственностью Кыргызской Республики, по мнению заявителя, снимают с представителей государственной власти обязательство согласовывать использование и распространение биометрических данных с их носителем.
По мнению Уметалиевой Т., оспариваемые нормы допускают неправомерный сбор конфиденциальной информации о человеке без его согласия, а также без соответствующего судебного решения, тогда как биометрические данные граждан, согласно Закону «Об информации персонального характера» являются персональными данными и на них распространяются гарантии и принципы неприкосновенности частной жизни, заложенные в Конституции. Заявитель считает, что никакой закон не может обязать граждан предоставлять свои персональные данные в обязательном порядке и ни один государственный орган не вправе требовать от граждан обязательного их предоставления, поскольку часть 3 статьи 20 Конституции не допускает установления ограничений прав и свобод в иных целях и в большей степени, чем это предусмотрено Конституцией.
Конституционная палата, обсудив доводы сторон и исследовав материалы дела, пришла к следующим выводам.
Права и свободы человека являются высшей ценностью, они действуют непосредственно, определяют смысл и содержание деятельности законодательной, исполнительной власти и органов местного самоуправления. Все это в полной мере относится к конституционным правам на личную неприкосновенность и неприкосновенность частной жизни (часть 1 статьи 16, часть 1 статьи 24, часть 1 статьи 29 Конституции).
Случаи возможного вмешательства государства в осуществлении права на неприкосновенность частной жизни допускаются только на основании закона с обязательной гарантией защиты (в том числе судебной) и исключительно в целях защиты национальной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 20, части 3, 4 статьи 29 Конституции).
Таким образом, возможность законодательного вмешательства на сбор, хранение или распространение информации о частной жизни человека без его согласия должно соответствовать конституционно значимым целям, обозначенным в Конституции. В свою очередь, введение такого механизма как биометрическая регистрация граждан, предусматривающая сбор, хранение, использование и распространение биометрических данных, должно быть соразмерным указанным конституционным целям.
Идентификация человека с использованием биометрических данных, как достижение современной науки и технологий, получает все большее признание во многих странах мира и международных организациях. В частности, использование биометрической идентификации рассматривается и успешно решается в международной организации гражданской авиации (ИКАО). Регулирование вопросов биометрических данных на уровне Евросоюза осуществляется, как минимум, по двум направлениям: в части биометрических виз и биометрических паспортов.
Следует отметить, что в рамках СНГ также было подписано Соглашение о сотрудничестве в создании государственных информационных систем паспортно-визовых документов нового поколения и дальнейшем их развитии и использовании в государствах — участниках СНГ (Кишинев, 14 ноября 2008 г.), которое предусматривает, создание государственных информационных систем паспортно-визовых документов нового поколения с использованием биометрических данных, и направлено на совершенствование системы национальной безопасности государств — участников Соглашения.
Таким образом, внедрение новых технологий с использованием биометрических данных становится распространённой в мире практикой и является важным средством обеспечения национальной безопасности. Соответственно, принцип обязательной биометрической регистрации, заключающийся в обязательности сдачи биометрических данных (пункт 1 части 4, часть 1 статьи 5 Закона), не может рассматриваться как нарушение части 1 статьи 5, статьи 6, части 1 статьи 24 и статьи 29 Конституции при условии соблюдения части 2 статьи 20 Конституции.
Одной из конституционно значимых целей государства является обеспечение национальной безопасности, характеризующаяся как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойный уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Кыргызской Республики, оборону и безопасность государства.
Выборы как основа конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти являются объектом национальной безопасности. Периодическое проведение выборов представительных органов выступает гарантом своевременного воспроизводства институтов государственной власти и местного самоуправления и обеспечивает стабильность конституционного строя. В то же время, в силу социально–политической значимости выборов, они могут стать объектом противоправных устремлений различных групп и отдельных лиц, направленных на фальсификацию результатов выборов, посредством манипуляции с голосами избирателей, что может, как показывает новейшая история страны, привести к различным социально-политическим потрясениям, способным нанести ущерб национальной безопасности Кыргызской Республики. Поэтому государство вправе разрабатывать и использовать различные инструменты обеспечения прозрачности, честности и справедливости проводимых выборов, где одним из таких инструментов может являться использование новых технологий в составлении актуализированного списка избирателей.
К вопросам обеспечения национальной безопасности также относится и исключение возможности использования поддельных документов, удостоверяющих личность, выданных гражданам Кыргызской Республики. Незащищенные от подделки официальные документы несут в себе значительную угрозу для безопасности любого государства. Такая угроза предполагает возможность использования поддельных документов для совершения неправомерных действий, как гражданами Кыргызской Республики, так и иностранными гражданами.
Таким образом, биометрическая регистрация граждан с целью своевременной регистрации граждан и выдачи идентификационных документов, а также составления актуализированного списка избирателей, как неотъемлемой части избирательного процесса, способной обеспечить честные, свободные и прозрачные выборы, является соразмерным ограничением права на неприкосновенность частной жизни, в рамках обеспечения защиты национальной безопасности государства.
При этом степень реализации оспариваемого Закона в части выдачи идентификационных документов гражданам Кыргызской Республики в вопросе правовой оценки соразмерности введенного ограничения значения не имеет.
Вместе с тем, иные задачи, определенные в оспариваемой норме (часть 2 статьи 2 Закона), несмотря на их государственную и социальную значимость, носят недопустимо обобщенный характер, что является неприемлемым при ограничении прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией. Указанные задачи, по своей сути, являются целями оспариваемого Закона, достижение которых предполагается посредством создания актуализированной базы данных граждан Кыргызской Республики с использованием биометрических данных. В этой связи законодателю следует внести соответствующие изменения в Закон КР «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» определяющие точные и ясные цели данного Закона, а также механизмы их достижения.
Исходя из того, что биометрическая регистрация граждан включает в себя вопросы организационного и технического характера, конкретизация и детализация этих вопросов могут быть урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами. Такое правовое урегулирование осуществлено Правительством посредством принятия постановления от 27 августа 2014 года № 492 «Об утверждении Порядка биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики».
В соответствии с положениями Закона Кыргызской Республики «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» держателем базы биометрических данных является государственный орган, уполномоченный Правительством Кыргызской Республики (абзац 3 статьи 3 Закона), а база биометрических данных является собственностью Кыргызской Республики (часть 1 статьи 6 Закона).
Согласно части 2 статьи 11 конституционного Закона «О Правительстве Кыргызской Республики» Правительство Кыргызской Республики, исходя из своих полномочий, указанных в конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями. В этой связи оспариваемая норма Закона о возложении на Правительство об определении уполномоченного государственного органа не выходит за рамки конституционных установлений.
Конституцией признается, что каждый имеет право на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, результатами своей деятельности. Интеллектуальная собственность охраняется законом. Поэтому, закрепление права собственности на базу биометрических данных за государством не может быть признано нарушением Конституции, тем более, когда предоставление и получение сведений из базы биометрических данных осуществляется только в случаях, предусмотренных законом.
Таким образом, закрепление прав на базу данных за Кыргызской Республикой направлено лишь на устранение неопределенности в порядке управления данным имуществом и не может служить основанием для нарушения чьих-либо конституционных прав.
Оспариваемые нормы (часть 3 статьи 6 и статья 7) Закона, регулирующие порядок представления и получения сведений из базы биометрических данных, по мнению заявителей, нарушают конституционные положения о гарантиях безопасности информации о частной жизни человека и гражданина.
Биометрические данные являются особо чувствительной категорией персональных данных, незаконное использование которых создают угрозу и могут нанести существенный вред правам и законным интересам субъектов этих данных. В этой связи, уполномоченному государственному органу, в ведении которого находится сбор, хранение, использование и распространение биометрических данных должен обеспечить неукоснительное исполнение законов «Об информации персонального характера», «Об информатизации», «О защите государственных секретов Кыргызской Республики» для исключения несанкционированного доступа к базе данных.
Часть 2 статьи 7 оспариваемого Закона, предусматривающей получение информации о биометрических данных без согласия субъекта в случаях, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики не противоречит части 3 статьи 29 Конституции при условии, что под понятием «законодательство» подразумевается только законы Кыргызской Республики.
Иное понимание оспариваемых норм Закона (часть 3 статьи 6, часть 2 статьи 7) может привести к нарушению конституционной гарантии обеспечения безопасности персональных данных, конституционных прав и свобод человека и гражданина. В целях исключения двусмысленности в понимании и применении оспариваемых норм законодателю следует внести соответствующие изменения в Закон Кыргызской Республики «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики».
14 сентября 2015 года Конституционная палата, рассмотрев дело о проверке конституционности части 1, пункта 2 части 2 статьи 2, абзаца 3 статьи 3, пунктов 1, 2 статьи 4, частей 1, 2 статьи 5, частей 1, 3 статьи 6, статьи 7 Закона «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» вынесла решение о конституционности оспариваемых норм, вместе с тем Жогорку Кенешу поручено внести в Закон «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» соответствующие изменения и дополнения, вытекающие из мотивировочной части решения.
Так, в Конституционную палату обратились граждане Токтакунов Н. и Уметалиева Т.- председатель объединения юридических лиц «Ассоциация неправительственных и некоммерческих организаций» о признании вышеуказанных норм Закона «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» противоречащими части 3 статьи 5, статье 6, частям 1, 2 статьи 16, частям 1, 3 статьи 20, части 1 статьи 24, частям 1, 3, 4 статьи 29, пункту 1 части 1 статьи 52 Конституции.
По утверждению Токтакунова Н., принцип обязательной биометрической регистрации подразумевает принуждение к сдаче биометрических данных, что открывает возможность физического насилия, так как сдача биометрических данных невозможна без участия самого человека, что противоречит конституционному запрету сбора, хранения, использования и распространения конфиденциальной информации, информации о частной жизни человека без его согласия. Нормы закона о том, что база биометрических данных является собственностью Кыргызской Республики, по мнению заявителя, снимают с представителей государственной власти обязательство согласовывать использование и распространение биометрических данных с их носителем.
По мнению Уметалиевой Т., оспариваемые нормы допускают неправомерный сбор конфиденциальной информации о человеке без его согласия, а также без соответствующего судебного решения, тогда как биометрические данные граждан, согласно Закону «Об информации персонального характера» являются персональными данными и на них распространяются гарантии и принципы неприкосновенности частной жизни, заложенные в Конституции. Заявитель считает, что никакой закон не может обязать граждан предоставлять свои персональные данные в обязательном порядке и ни один государственный орган не вправе требовать от граждан обязательного их предоставления, поскольку часть 3 статьи 20 Конституции не допускает установления ограничений прав и свобод в иных целях и в большей степени, чем это предусмотрено Конституцией.
Конституционная палата, обсудив доводы сторон и исследовав материалы дела, пришла к следующим выводам.
Права и свободы человека являются высшей ценностью, они действуют непосредственно, определяют смысл и содержание деятельности законодательной, исполнительной власти и органов местного самоуправления. Все это в полной мере относится к конституционным правам на личную неприкосновенность и неприкосновенность частной жизни (часть 1 статьи 16, часть 1 статьи 24, часть 1 статьи 29 Конституции).
Случаи возможного вмешательства государства в осуществлении права на неприкосновенность частной жизни допускаются только на основании закона с обязательной гарантией защиты (в том числе судебной) и исключительно в целях защиты национальной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 20, части 3, 4 статьи 29 Конституции).
Таким образом, возможность законодательного вмешательства на сбор, хранение или распространение информации о частной жизни человека без его согласия должно соответствовать конституционно значимым целям, обозначенным в Конституции. В свою очередь, введение такого механизма как биометрическая регистрация граждан, предусматривающая сбор, хранение, использование и распространение биометрических данных, должно быть соразмерным указанным конституционным целям.
Идентификация человека с использованием биометрических данных, как достижение современной науки и технологий, получает все большее признание во многих странах мира и международных организациях. В частности, использование биометрической идентификации рассматривается и успешно решается в международной организации гражданской авиации (ИКАО). Регулирование вопросов биометрических данных на уровне Евросоюза осуществляется, как минимум, по двум направлениям: в части биометрических виз и биометрических паспортов.
Следует отметить, что в рамках СНГ также было подписано Соглашение о сотрудничестве в создании государственных информационных систем паспортно-визовых документов нового поколения и дальнейшем их развитии и использовании в государствах — участниках СНГ (Кишинев, 14 ноября 2008 г.), которое предусматривает, создание государственных информационных систем паспортно-визовых документов нового поколения с использованием биометрических данных, и направлено на совершенствование системы национальной безопасности государств — участников Соглашения.
Таким образом, внедрение новых технологий с использованием биометрических данных становится распространённой в мире практикой и является важным средством обеспечения национальной безопасности. Соответственно, принцип обязательной биометрической регистрации, заключающийся в обязательности сдачи биометрических данных (пункт 1 части 4, часть 1 статьи 5 Закона), не может рассматриваться как нарушение части 1 статьи 5, статьи 6, части 1 статьи 24 и статьи 29 Конституции при условии соблюдения части 2 статьи 20 Конституции.
Одной из конституционно значимых целей государства является обеспечение национальной безопасности, характеризующаяся как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойный уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Кыргызской Республики, оборону и безопасность государства.
Выборы как основа конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти являются объектом национальной безопасности. Периодическое проведение выборов представительных органов выступает гарантом своевременного воспроизводства институтов государственной власти и местного самоуправления и обеспечивает стабильность конституционного строя. В то же время, в силу социально–политической значимости выборов, они могут стать объектом противоправных устремлений различных групп и отдельных лиц, направленных на фальсификацию результатов выборов, посредством манипуляции с голосами избирателей, что может, как показывает новейшая история страны, привести к различным социально-политическим потрясениям, способным нанести ущерб национальной безопасности Кыргызской Республики. Поэтому государство вправе разрабатывать и использовать различные инструменты обеспечения прозрачности, честности и справедливости проводимых выборов, где одним из таких инструментов может являться использование новых технологий в составлении актуализированного списка избирателей.
К вопросам обеспечения национальной безопасности также относится и исключение возможности использования поддельных документов, удостоверяющих личность, выданных гражданам Кыргызской Республики. Незащищенные от подделки официальные документы несут в себе значительную угрозу для безопасности любого государства. Такая угроза предполагает возможность использования поддельных документов для совершения неправомерных действий, как гражданами Кыргызской Республики, так и иностранными гражданами.
Таким образом, биометрическая регистрация граждан с целью своевременной регистрации граждан и выдачи идентификационных документов, а также составления актуализированного списка избирателей, как неотъемлемой части избирательного процесса, способной обеспечить честные, свободные и прозрачные выборы, является соразмерным ограничением права на неприкосновенность частной жизни, в рамках обеспечения защиты национальной безопасности государства.
При этом степень реализации оспариваемого Закона в части выдачи идентификационных документов гражданам Кыргызской Республики в вопросе правовой оценки соразмерности введенного ограничения значения не имеет.
Вместе с тем, иные задачи, определенные в оспариваемой норме (часть 2 статьи 2 Закона), несмотря на их государственную и социальную значимость, носят недопустимо обобщенный характер, что является неприемлемым при ограничении прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией. Указанные задачи, по своей сути, являются целями оспариваемого Закона, достижение которых предполагается посредством создания актуализированной базы данных граждан Кыргызской Республики с использованием биометрических данных. В этой связи законодателю следует внести соответствующие изменения в Закон КР «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» определяющие точные и ясные цели данного Закона, а также механизмы их достижения.
Исходя из того, что биометрическая регистрация граждан включает в себя вопросы организационного и технического характера, конкретизация и детализация этих вопросов могут быть урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами. Такое правовое урегулирование осуществлено Правительством посредством принятия постановления от 27 августа 2014 года № 492 «Об утверждении Порядка биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики».
В соответствии с положениями Закона Кыргызской Республики «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики» держателем базы биометрических данных является государственный орган, уполномоченный Правительством Кыргызской Республики (абзац 3 статьи 3 Закона), а база биометрических данных является собственностью Кыргызской Республики (часть 1 статьи 6 Закона).
Согласно части 2 статьи 11 конституционного Закона «О Правительстве Кыргызской Республики» Правительство Кыргызской Республики, исходя из своих полномочий, указанных в конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями. В этой связи оспариваемая норма Закона о возложении на Правительство об определении уполномоченного государственного органа не выходит за рамки конституционных установлений.
Конституцией признается, что каждый имеет право на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, результатами своей деятельности. Интеллектуальная собственность охраняется законом. Поэтому, закрепление права собственности на базу биометрических данных за государством не может быть признано нарушением Конституции, тем более, когда предоставление и получение сведений из базы биометрических данных осуществляется только в случаях, предусмотренных законом.
Таким образом, закрепление прав на базу данных за Кыргызской Республикой направлено лишь на устранение неопределенности в порядке управления данным имуществом и не может служить основанием для нарушения чьих-либо конституционных прав.
Оспариваемые нормы (часть 3 статьи 6 и статья 7) Закона, регулирующие порядок представления и получения сведений из базы биометрических данных, по мнению заявителей, нарушают конституционные положения о гарантиях безопасности информации о частной жизни человека и гражданина.
Биометрические данные являются особо чувствительной категорией персональных данных, незаконное использование которых создают угрозу и могут нанести существенный вред правам и законным интересам субъектов этих данных. В этой связи, уполномоченному государственному органу, в ведении которого находится сбор, хранение, использование и распространение биометрических данных должен обеспечить неукоснительное исполнение законов «Об информации персонального характера», «Об информатизации», «О защите государственных секретов Кыргызской Республики» для исключения несанкционированного доступа к базе данных.
Часть 2 статьи 7 оспариваемого Закона, предусматривающей получение информации о биометрических данных без согласия субъекта в случаях, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики не противоречит части 3 статьи 29 Конституции при условии, что под понятием «законодательство» подразумевается только законы Кыргызской Республики.
Иное понимание оспариваемых норм Закона (часть 3 статьи 6, часть 2 статьи 7) может привести к нарушению конституционной гарантии обеспечения безопасности персональных данных, конституционных прав и свобод человека и гражданина. В целях исключения двусмысленности в понимании и применении оспариваемых норм законодателю следует внести соответствующие изменения в Закон Кыргызской Республики «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики».