Доклад судьи-секретаря на тему:  «Проведение конституционной экспертизы международных договоров» (8 октября 2015 г.)

Конституционный контроль международных договоров, не вступивших в законную силу для Кыргызской Республики. Практика Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики.

Доклад судьи-секретаря

Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики

на научно-практической конференции на тему:

 «Проведение конституционной экспертизы международных договоров»

8 октября 2015 года

Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики (далее – Конституционная палата) является высшим судебным органом конституционного контроля, которая наряду с нормоконтролем правомочна рассматривать дела по проверке конституционности не вступивших в силу для Кыргызской Республики международных договоров. Такое полномочие Конституционной палаты установлено частью 6 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 4, 18 конституционного закона «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики».

Конструкция конституционного закона «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики» построена таким образом, что требования к обращению о даче заключения на конституционность не вступивших в силу для Кыргызской Республики международных договоров не отличаются от требований к другим обращениям, представляемым в Конституционную палату.

Так, одним из требований к такому обращению является соблюдение положений статьи 24 конституционного закона «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики», где указано, что основанием для рассмотрения дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том — соответствует ли Конституции не вступивший в силу для Кыргызской Республики международный договор. Для выполнения данного требования субъект обращения должен привести правовое обоснование своей позиции, что международный договор, не вступивший в силу содержит в себе нормы, вызывающие сомнение в их конституционности. Данное требование подкрепляется также и положениями о пределах рассмотрения дела (статья 19 конституционного закона), которые устанавливают, что Конституционная палата выносит акты по предмету, затронутому в обращении лишь в отношении той части нормативно-правового акта, конституционность которой подвергается сомнению.

В связи с несоблюдением данного требования коллегией судей Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики было отказано в принятии к обращению 1 такого представления о даче заключения на не вступивший в законную силу международный договор.

Следующим требованием к составлению обращения является соблюдение положений статьи 25 конституционного закона, которая содержит требования к форме и содержанию обращения. Так, наиболее часто допускаемые ошибки субъектов обращения — это нарушения пунктов 8, 9 части 3 указанной статьи закона, которые обязывают, что в обращении должны быть указаны конкретные основания к рассмотрению обращения; позиция обращающегося по поставленному им вопросу и его правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Кыргызской Республики. Представляемые в Конституционную палату более 50 % обращений содержат нарушения указанных норм конституционного закона.

Наиболее часто допускаемыми ошибками при подаче такой категории обращений, также являются не соблюдение положений статей 20, 22 конституционного закона «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики», которые устанавливают особый субъектный состав, имеющих право подачи подобных обращений. Так, правом на обращение о даче заключения о конституционности не вступивших в силу для Кыргызской Республики международных договоров обладают: Жогорку Кенеш Кыргызской Республики; фракции (фракция) Жогорку Кенеша Кыргызской Республики; Президент Кыргызской Республики; Правительство Кыргызской Республики и Премьер-министр Кыргызской Республики.

Несмотря на четко указанные нормы и положения конституционного закона в Конституционную палату обращаются различные государственные органы с требованием дачи заключения на не вступившие в силу международные договоры. В период с 2013 года по сентябрь 2015 года в Конституционную палату поступило 18 различных проектов международных договоров и соглашений. Для наглядности приведем статистику:

• Правительство — 3 проекта соглашений;
• Государственная служба по контролю за наркотиками — 1 проект соглашения;
• Министерство образования и науки — 2 проекта соглашения, 1 меморандум;
• Министерство чрезвычайных ситуаций — 1 проект соглашения;
• Министерство юстиции-1 проект соглашения;
• Министерство культуры, информации и туризма — 1 проект соглашения;
• Государственное агентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства -1 проект закона;
• Министерство сельского хозяйства и мелиорации — 3 проект постановления Правительства;
• Министерство обороны — 1 проект постановления Правительства;
• Министерство экономики — 2 проекта соглашения;
• Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтнических отношений — 1 проект соглашения.

В связи с несоблюдением требований, указанных статьями 20, 22 конституционного закона Конституционной палатой было отказано в принятии к производству представленные обращения. В соответствие с пунктом 2 части 3 статьи 28 конституционного закона «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики» Конституционная палата отказывает в принятии к производству обращения, если оно исходит от ненадлежащего органа или лица (субъекта).

Следует отметить, что поведение субъектов обращения по международным договорам в Конституционную палату регулируются также и другими нормативными правовыми актами, такими как закон «О международных договорах Кыргызской Республики», закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», которые установили также ряд требований к разработке, согласованию и ратификации проектов международных договоров, в числе которых есть и обязательное получение заключения Конституционной палаты на стадии подачи документов для ратификации международных договоров. Ряд государственных органов для выполнения этих требований пытались получить у нас соответствующие заключения. Однако Аппаратом Конституционной палаты было представлено разъяснение о необходимости соблюдения требований конституционного закона «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики», который в иерархии нормативных правовых актов стоит выше, чем вышеуказанные законы. И в этой связи, законодателю следует упорядочить правовое регулирование порядка заключения, согласования и ратификации международных договоров для Кыргызской Республики.

В практике Конституционной палаты еще не было ни одного дела по проверке конституционности не вступивших в силу для Кыргызской Республики международных договоров. Все такие обращения, поступающие в Конституционную палату, не продвигаются дальше предварительной проверки, осуществляемой аппаратом Конституционной палаты, который в соответствие с пунктом 3 части 3 статьи 55 конституционного закона «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики» возвращает представленные документы субъектам обращения вместе с соответствующим ответом.

Учитывая обстоятельства, связанные с вхождением Кыргызской Республики в Евразийский экономический союз, активную роль государства в международных отношениях, которые подытоживаются заключением международных договоров, которые при условии соблюдения требований конституционного закона, указанных выше, могут стать предметом рассмотрения Конституционной палаты, институт конституционного контроля организовывает проведение ряда научно-практических конференций, круглых столов для обмена мнениями с международными экспертами, представителями научных кругов, государственных органов, гражданского общества, для формирования всесторонне объективной практики рассмотрения таких дел.

Международная практика

Особенностью полномочия Конституционного суда Российской Федерации по разрешению дел о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров является то, что Судом осуществляется проверка акта в форме международного договора, не имеющего юридической силы. Отсутствие у акта юридической силы в данном случае есть условие его принятия к рассмотрению и самого рассмотрения. Отсутствие юридической силы у договора означает, что он не введен в силу, т.е. не начал действовать к моменту принятия его к рассмотрению, хотя, возможно, государство уже дало согласие на обязательность этого договора. Однако согласие государства на обязательность для него договора не всегда идентично моменту начала действия договора. Кроме того, не идентичны момент принятия, не вступившего в силу международного договора к рассмотрению в Конституционном суде и начало рассмотрения им дела о соответствии договора Конституции. Между этими моментами проходит определенный срок, установленный Законом о Конституционном Суде РФ. Он охватывает время, необходимое для предварительного изучения обращения судьей (судьями), которое должно быть завершено не позднее двух месяцев с момента регистрации обращения. Предварительное изучение обращения — обязательная стадия производства в Конституционном Суде.

Решение по вопросу о принятии обращения к рассмотрению принимается Судом не позднее месяца с момента завершения предварительного изучения обращения судьей (судьями). При этом в случаях, не терпящих отлагательства, Суд может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Судом.

По отношению к международным договорам, как следует из комментируемой статьи, Конституционный суд Российской федерации осуществляет только предварительный контроль. Такой подход используется во многих государствах, где признается конституционный контроль этих актов. В частности, во Франции контроль осуществляется Конституционным советом после голосования в парламенте, но до ратификации закона или одобрения международного договора. Если обязательному контролю подвергаются органические законы и регламенты палат Парламента, то факультативному контролю — обычные законы и международные договоры.

В Словацкой Республике и Республике Словении органы конституционного контроля компетентны принимать решения о соответствии общеобязательных внутренних нормативных актов, вступившим в силу международным договорам. Здесь решается вопрос не о предварительном контроле соответствия конституции государства, не вступившего в силу международного договора, а о последующем контроле соответствия действующему договору национальных нормативных правовых актов. Более сложный порядок последующего контроля установлен в Республике Болгарии, где Конституционный суд выносит решение о соответствии заключенных Республикой Болгарией международных договоров Конституции перед их ратификацией, а также о соответствии законов общепризнанным нормам международного права и международным договорам, участницей которых является Болгария.

В практике Арбитражного суда Королевства Бельгия, играющего роль конституционного суда с ограниченными полномочиями, одним из его полномочий является полномочие контроля законодательных актов об одобрении международных договоров. Указанный Суд, например, в решении от 3 февраля 1994 г. обратил внимание на то, что установленное для законодателя запрещение принимать законодательные акты, противоречащие конституционным нормам, не означает, что законодателю можно обходить это запрещение путем одобрения такого международного соглашения, которое позволяло бы это запрещение игнорировать. Решение Арбитражного суда исходило из того, что международное право не содержит норм, в том числе и в статья 27 Венской конвенции о праве международных договоров, которые уполномочивали бы государства заключать договоры, не соответствующие их конституциям.